2019中国终结养老双轨 从制度上化解双轨制矛盾

中国终结养老“双轨”

以14日公布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》为标志，酝酿多时的中国养老保险制度改革终于启动。此间分析人士认为，该项改革充分彰显了官方“啃硬骨头”的改革决心;而要保证改革顺利推进，需在细节上下更多功夫。

此次改革以“统一”，即党政机关、事业单位要建立与企业相同的基本养老保险制度。具体而言，党政机关、事业单位需按本单位工资总额的20%，个人需按照本人缴费工资8%的比例缴纳基本养老保险费。

在全国范围内同步实施，是改革方案中值得关注的一大亮点。

在南开大学社会建设与管理研究院院长关信平看来，养老保险制度改革遇到的最大难题是利益调整，而非具体的技术问题。在此情况下，先在小范围内试点，再推广到全国的改革路线“意义不大”。在全国范围内同步实施，中央立志啃下这块改革“硬骨头”的决心从中可见一斑。

这种改革决心很大程度上源于改革已经刻不容缓。

二十多年来，中国企业职工养老保险费用由政府、企业和个人三方共担，而党政机关和事业单位工作职工的养老保险费用由国家财政承担，由此导致企业与行政事业单位之间社会保险缴费与待遇不平等，社会保障制度缺乏统一性和规范性。

更大的问题在于，随着中国“跑步进入”老龄社会，加之财政收入由高速转为中低速增长态势渐明，养老金缺口隐忧若隐若现。

官方数据显示，2013年中国职工养老保险总收入近22500亿元(人民币，下同)，支出18400亿元，当期结余超过4000亿元。

国务院副总理马凯日前坦言，尽管从总体上看，保证当期支付没有问题，但随着老龄化进程加速，养老保险收支平衡矛盾将更加突出，“如果体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口”。

对此，中国官方亦有清醒认识。中共十八届三中全会公布的新一轮改革方案明确提出，要推进机关事业单位养老保险制度改革。

“现在推行养老保险制度改革的时机已经相对成熟。”关信平对中新社记者指出，无论是民众对结束“双轨制”的期待，还是此前的种种制度准备，都为推行该项改革提供了有利条件。

在充分凸显改革决心的同时，方案也体现出官方的改革智慧。

根据方案，对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整;改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接;对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。

关信平指出，这种安排有利于兼顾各方利益，促进公平，减少改革阻力。

社会保障研究所所长金维刚对中新社记者指出，与以往在部分省市推行试点相比，此次改革更加彻底，意味着“社会保险领域改革最后一个堡垒被攻破”，将对深化机关事业单位其他各项改革起到推进作用。

对这一牵涉无数人切身利益的改革，社会普遍报以高度期待。

对此，关信平提醒说，“改革拉平的是制度”，旨在还社会以起点公平、规则公平、机会公平，而不是追求结果公平。事实上，由于劳动者贡献、技术、知识以及专业程度等方面差异，养老待遇不同无可厚非。如果一味要求人人享受同等养老待遇，“这种绝对平均主义是要不得的”。

此外，改革的一些细节也亟待填补完善。

关信平指出，《决定》搭建了养老保险制度改革的框架，但未涉及一些具体细节问题。例如，对改革前参加工作、改革后退休的人员，方案提出要实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。“过渡性措施”具体如何安排，钱从哪里出、怎么发，标准如何，怎样把待遇水平不降低落到实处，都需要更多考量。

国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰关心的是统一比较尺度。例如，所谓待遇水平不降低“是和谁相比不降低”。此外，他提醒说，在这一“历史性变动”真正发生前，党政机关和事业单位工资变动务必慎重，否则容易给改革推进造成阻力。

金维刚提醒说，如何建立合理的协调机关事业单位和企业职工的养老金调整机制，同时促进企业年金制度发展，让更多企业职工拥有年金，是今后亟待解决的问题。

“下一步的方向就是把公平落到实处，做到可执行的公平。”马庆钰说。

养老保险改革破冰从制度上化解“双轨制”矛盾

随着*的逐步建立，国有企业由原来的统收统支逐渐成为自主经营、自负盈亏的市场主体，被赋予用人和工资分配的充分自主权。在这一背景下，再延续企业自管职工退休的制度，难以适应市场平等竞争的需要，也无法为广大职工提供稳定、可靠的养老保障，由“企业保险”转向“社会保险”迫在眉睫。

上世纪90年代以后，我国逐步建立了统筹互济的社会化养老保险制度，均衡了企业之间的退休费用负担，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。后来，这一制度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。到年底，已覆盖城镇3.38亿职工和退休人员。

机关事业单位由于不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度。这是形成“双轨制”的历史原因。

这位负责人表示，随着*的发展，机关事业单位现行退休制度逐步暴露出一些矛盾：退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付;退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。

从全社会的角度看也有两个突出问题：由于制度模式不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约了人力资源合理流动和有效配置;机关事业单位与企业之间的退休费(养老金)待遇确定和调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。

这位负责人表示，推进机关事业单位养老保险制度改革，是贯彻*全面深化改革、全面推进依法治国的决策在社会保障领域的具体实践，也是我国养老保险体系建设的一项重大突破。

不久前国务院副总理马凯在接受全国人大常委会询问时提到，这次改革的基本思路是“一个统一、五个同步”，如何理解它的含义?

这位负责人说，“一个统一”是指，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

“五个同步”是：一是机关与事业单位同步改革，避免单独对事业单位退休制度改革引起不平衡。二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，在优化保障体系结构的同时保持待遇水平总体不降低。三是养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实行个人缴费。四是待遇确定机制与调整机制同步完善，退休待遇计发办法突出体现多缴多得，今后待遇调整要综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，并与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则。五是改革在全国范围同步实施，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。

他表示，“五个同步”突出了改革的系统性和协调性，综合平衡前后左右的各种关系，有助于形成社会共识，保证改革顺利推进。

国务院日前发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。如何看待这次带有根本性、制度性的改革?对此，新华社记者14日采访了人力资源社会保障部有关负责人