2019年财政违法行为处罚处分条例的解读

一、行政执法主体的概念

行政执法主体，是指享有行政执法权，进行行政执法行为的组织。行政执法主体包括以下几类：

(一)行政机关。行政机关是行政执法主体中最重要的一类，行政执法权作为行政管理的重要手段，应当由行政机关行使，但并不是任何行政机关都可以行使行政执法权，只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政执法权的行政机关才能行使行政执法权。

(二)法律、法规授权的组织。《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此，除行政机关拥有行政执法权外，经法律、法规授权的组织也可以行使行政执法权，成为行政执法的主体。当然，这些组织要成为行政执法的主体，必须具备一定的条件：一是必须有法律、法规的明确授权;二是该组织必须是具有管理公共事务职能的组织。

(三)受行政机关委托的组织。基于公共管理的需要，行政机关还可以依法将自己拥有的行政执法权委托给非行政机关行使。但受行政机关委托的组织必须具备下列法定条件：一是该组织应属依法成立的管理公共事务的事业组织;二是该组织应具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织相应的技术检查或者技术鉴定。

与法律、法规授权的组织不同，受行政机关委托的组织，不具有行政主体的地位，其在委托范围内，不能以自己的名义，而仅以委托行政机关的名义实施行政执法，且不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法;其实施行政执法的行为受委托机关的监督，并由该机关对其行为的后果承担法律责任。

二、执法主体及其权限

根据《财政违法行为处罚处分条例》(以下简称《处罚处分条例》)的规定，对财政违法行为实施制裁的执法主体主要有：县级以上人民政府财政部门以及省级以上人民政府财政部门的派出机构;县级以上人民政府审计机关以及审计机关的派出机构;监察机关及其派出机构、以及其他任免机关。执法主体的权限，限定在各自的职权范围内，或者限定在规定的职权范围内。

执法主体及其权限，主要体现在《处罚处分条例》第二条的规定中。具体是：

(一)《处罚处分条例》第二条第一款规定了财政部门、审计机关的执法权。规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。这一款规定，包括两层含义：一是，县级以上人民政府财政部门及审计机关，可以依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，即赋予了县级以上人民政府财政部门、审计机关的执法主体资格。二是，县级以上人民政府财政部门及审计机关，对财政违法行为作出处理、处罚决定的权限，限定在各自的职权范围内。这里讲的“各自的职权范围”，对财政部门而言，主要体现在财政部门的“三定”方案，以及有关的财政法律、法规中，如《预算法》及其实施条例、《会计法》等。对审计机关而言，主要体现在《审计法》及其实施条例，以及审计机关的“三定”方案中。

(二)《处罚处分条例》第二条第二款规定了财政部门、审计机关的派出机构的执法权。规定：“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定;审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。这一款规定，包括两层含义：一是，省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关的派出机构，可以对财政违法行为作出处理、处罚决定，即赋予了省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关的派出机构的执法主体资格。二是，财政部门、审计机关的派出机构，对财政违法行为作出处理、处罚的权限，限定在规定的职权范围内。这里讲的“规定的职权范围”，对财政部设立的派出机构而言，就是指《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]101号)以及《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知》(中编办发[1998]7号)中，有关财政部派出机构职权的规定;对省级人民政府财政部门设立的派出机构而言，就是指省级人民政府有关省级财政部门派出机构职权的规定;对审计机关派出机构而言，就是指《审计法》及其实施条例、以及审计机关“三定”方案中，有关审计机关派出机构职权的规定。

为加强财政监督，维护国家财政经济秩序，财政部门和审计机关在全国各地设置了派出机构，这些派出机构在纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序等方面发挥了重要的作用。在《处罚处分条例》出台之前，审计机关的派出机构的执法主体资格是明确的，《审计法》第十条规定，“审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”但财政部门的派出机构的执法主体资格没有法律、行政法规的规定，其执法主体资格不明确。《处罚处分条例》出台后，解决了这一问题，明确了省级以上人民政府财政部门派出机构的执法主体资格，规定：“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定的职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”

(三)《处罚处分条例》第二条第三款规定了国务院对财政部门、审计机关及其派出机构执法权的调整。规定：“根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构、审计机关及其派出机构的职权范围。”财政部门和审计机关都是国务院的所属部门，国务院又是《处罚处分条例》的制定和颁布机关，当然国务院有权调整财政部门及其派出机构、审计机关及其派出机构的职权范围。

(四)《处罚处分条例》第二条第四款规定了监察机关及其派出机构或者任免机关的执法权。规定：“有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”这一款规定，包括三层含义：一是，赋予了监察机关及其派出机构或者任免机关行政处分执法权。二是，监察机关及其派出机构或者任免机关行政处分执法的对象，是有财政违法行为的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，且这些人必须是属于国家公务员。三是，监察机关及其派出机构或者其他任免机关行政处分执法的权限，限定在人事管理权限范围内。

三、执法主体之间的配合

为了避免重复检查、调查，《处罚处分条例》规定，对财政违法行为实施制裁的各执法主体之间应当加强配合。执法主体之间的配合，主要体现在以下两个方面：

一是，财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经作出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。

二是，财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。

四、执法主体的责任

为了加强对财政违法行为各执法主体的约束，《处罚处分条例》规定了各执法主体的法律责任。即：财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。